SOZIALRECHT-JUSTAMENT       

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Facetten der Digitalisierung der Sozialverwaltung

Digitalisierung der Sozialverwaltung - ein Thema für die Soziale Arbeit


Die Digitalisierung der Sozialverwaltung hat viele Facetten. Gegenwärtig gibt es einen Umbruch in der Diskussion um die Digitalisierung: Die Einführung neuer Technologien stellt die bisherige Struktur der Organisation sozialer Hilfen in Frage. Unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten werden diskutiert, die aber nicht die Technik betreffen, sondern die staatliche Organisation der Hilfesysteme. Für die Digitalisierung bedeutet dies einen Paradigmenwechsel: Digitalisierung wird nicht mehr als technisch-digitale Umsetzung vormals analoger Prozesse betrachtet, sondern die Gestaltung der Prozesse selbst gerät unter den Möglichkeiten der Digitalisierung ins Blickfeld. Die neue Online-Digitalisierung verdrängt dabei nicht die bestehende Digitalisierung in Form der Fachverfahren und der e-Akte. Allerdings wird die neue Online-Digitalisierung auch die vorhandene Digitalisierung verändern.

Ein kurzer Überblick zum Prozess der Digitalisierung

Den Grundstein der Digitalisierung in der Sozialverwaltung bilden elektronische Fachverfahren, ohne die seit vielen Jahren die Bearbeitung von Leistungsanträgen nicht möglich wäre. Die Fachverfahren werden stets weiterentwickelt und mit anderen Programmen verbunden, die z.B. die Bewirtschaftung der Mittel (auch Auszahlungen und Rückforderungen) teilautomatisiert durchführen oder die zur Auswertung von Daten notwendig sind. Der nächste Schritt der Digitalisierung bestand in der Einführung der e-Akte mit einem entsprechenden Dokumentenmanagementsystem (DMS). Gegenwärtig steht die Umsetzung der Online-Digitalisierung im Fokus der Diskussion (Onlinezugangsgesetz). Sie wirft Gestaltungsfragen auf, die weit über technische Fragen hinausgehen. Doch betrachten wir zunächst, die etablierte Digitalisierung der Fachverfahren und der e-Akte.

Fachverfahren – Grundstein der Digitalisierung der Sozialverwaltungen

Bei Einführung der elektronischen Datenverarbeitung ging es zunächst darum, Teile der mit Formularen erhobenen »leistungserheblichen Tatsachen« automatisch zu bearbeiten. Komplexe Fachverfahren wurden für die einzelnen Sozialleistungsverfahren entwickelt und müssen ständig aktualisiert werden. Die Jobcenter in gemeinsamer Trägerschaft von Arbeitsagentur und Kommune setzen hierfür beispielsweise das Programm ALLEGRO ein, die rein kommunalen Träger fast immer Prosoz.

Gesetzliche Vorschriften der Leistungsberechnung lassen sich automatisieren. Der Gesetzgeber geht schon bei der Gestaltung der gesetzlichen Grundlagen davon aus, dass Vorgaben bezüglich der Rechenschritte automatisiert durchgeführt werden. Insofern stellen komplexe Berechnungsformeln kein Problem dar, da die elektronische Bearbeitung schon vorausgesetzt wird. 

Ebenso kann die Antragsbearbeitung und laufende Kontrolle des Leistungsfalls durch elektronische »Bearbeitungsaufforderungen« unterstützt werden. Mögliche Leistungsausschlüsse, -einschränkungen oder -erweiterungen werden systematisch erfasst und vom Programm abgefragt. Die Funktionen der Fachverfahren werden mit automatisierten Bewirtschaftungsprogrammen verbunden, die die Auszahlung der Leistung, aber auch die Geltendmachung von Rückforderungen (teil)automatisieren. 

Die Fachverfahren unterstützen darüber hinaus die Erstellung der Bescheide. Teilweise werden diese automatisch erstellt, teilweise stellen Fachverfahren Textbausteine zur Auswahl zur Verfügung. Bei der Anwendung von komplexen Fachverfahren entsteht leicht der Eindruck, dass sie das Gesetz vollständig abbilden und Anwender*innen lediglich die Anwendungsbeschreibung des Fachverfahrens benötigen, um ein rechtmäßiges Verwaltungsverfahren durchzuführen. In der Online-Anwendungsbeschreibung von ALLEGRO wird daher gleich zu Beginn gewarnt: 


»Die Online-Hilfe soll Sie beim Kennenlernen und Benutzen der Software ALLEGRO begleiten und unterstützen. Eine wichtige Voraussetzung für die Nutzung sind Ihre fachlichen Kenntnisse. Zum Erwerben der fachlichen Kenntnisse ist die Online-Hilfe nicht geeignet«.  


Dennoch müssen Mitarbeitende der Jobcenter der Software, auf die sie täglich angewiesen sind, insoweit vertrauen, dass gesetzliche Vorgaben im Programm rechtskonform implementiert sind. Der nächste Schritt der Digitalisierung bildete die Einführung der e-Akte.

Die e-Akte/DMS 

Ziel der Einführung der elektronischen Akte ist zunächst die Optimierung von Verfahrensabläufen durch schnelleren sachgerechten Zugriff. Gleichzeitig wird durch elektronische Berechtigungskonzepte der Datenschutz teilautomatisiert garantiert. Die Einführung der e-Akte setzt ein Dokumentenmanagementsystem voraus, das nach arbeitsorganisatorischen Vorgaben Dokumente in die E-Akte einsortiert, bzw. bei der Einsortierung unterstützt, und in einem weiteren Schritt bei der Bearbeitung strukturierende Hilfen bietet. Noch müssen viele Dokumente der e-Akte durch Scannen von Papierdokumenten erzeugt und per Hand in die e-Akte einsortiert werden. Seit Februar 2022 erfolgt im Bereich der Jobcenter in gemeinsamer Trägerschaft beim Scannen eine Texterkennung, so dass das Dokument mit Suchbegriffen analysiert werden kann. Allerdings muss die Texterkennung noch von den Mitarbeitenden der Jobcenter persönlich überprüft werden. Bei handschriftlichen Dokumenten findet bisher keine automatisierte Texterkennung statt. Nur elektronisch übermittelte standardisierte Formulare (über jobcenter.digital) können direkt in die e-Akte und in den laufenden Arbeitsprozess eingeordnet werden. Auf Daten dieser Dokumente kann dann direkt das Fachverfahren zugreifen. 

Das Onlinezugangsgesetz (zuletzt geändert am 19. Juli 2024)

Mit dem Onlinezugangsgesetz wurde die Grundlage für die nächste Stufe der Digitalisierung geschaffen: die Nutzung der Möglichkeiten des Internets. Die digitale Antragsstellung soll zum Regelfall werden. Während die Fachverfahren etabliert sind, die Einführung der e-Akte insgesamt doch ohne größere Probleme über die Bühne ging, verzögert sich die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes. Manche sprechen sogar vom Scheitern des Gesetzes. Das ändert allerdings nichts daran, dass Onlinezugänge zu einem zentralen Baustein der modernen Sozialverwaltung werden. 

Paradigmenwechsel in der Digitalisierung der Sozialverwaltung

Die aktuelle Diskussion der Digitalisierung der Sozialverwaltung durch Internetanbindungen hat meines Erachtens einen Paradigmenwechsel ausgelöst. Die bisherige Digitalisierung mit komplexen Fachverfahren und der Einführung der e-Akte ging davon aus, dass analoge behördliche Vorgänge digital abgebildet bearbeitet werden, ohne dass sich an den Vorgängen selbst etwas grundsätzlich ändern müsse. 

Die bisherige Digitalisierung hat die Gestaltung der Arbeit der Leistungsabteilungen betroffen und wurde dort entsprechend diskutiert. Für Leistungsberechtigte spielten die auf Arbeitsabläufe zielenden bisherigen Formen der Digitalisierung keine unmittelbare Rolle. Auch für die staatliche Organisation der Behördenstruktur sozialer Hilfen hatte die Digitalisierung keine Bedeutung. 

Die Einführung der Online-Digitalisierung wendet das Blatt. Die Online-Digitalisierung erfordert nicht nur die Neugestaltung von Gesetzen, sondern nach Meinung vieler auch eine Umgestaltung der Behörden. Keineswegs geht es nur darum, Daten und Nachweise von Bürger*innen online zu erhalten, sondern sie auch vernetzt nutzbar zu machen und automatisiert zu bearbeiten. Selbst die föderale Struktur des sozialen Hilfesystems wird infrage gestellt, wenn es der Struktur einer Online-Digitalisierungsstrategie im Wege steht. Die Ausrichtung der Online-Digitalisierung im Rahmen der sozialen Hilfen sind teilweise politisch umstritten. Dient sie der Verwirklichung sozialer Rechte als »Bringschuld« des Staates (so Lisa Paus zur geplanten Kindergrundsicherung: »Von der Hol- zur Bringschuld: Der Staat als Service-Dienstleister, ein echter Paradigmenwechsel«) oder sollen soziale Rechte nur diejenigen erhalten, die sich aktiv (und online) um ihre Rechte kümmern (so Christian Lindner: »Die Vorstellung, dass der Staat eine “Bringschuld” bei Sozialleistungen habe, finde ich verstörend«)? 

Die Online-Digitalisierung des Zugangs zu Sozialleistungen wirft zahlreiche Fragen auf, beispielsweise: 

  • Ist logische Konsequenz des Online-Zugangs auch ein Lesezugriff auf die e-Akte? 
  • Erfordert das »Once-Only Prinzip«, nach dem Daten und Nachweise nur ein einziges Mal eingereicht werden müssen, eine Vereinheitlichung des Rechtsbegriffs des Einkommens bei allen Sozialleistungen? 
  • Ist die Schaffung eines zentralen Registers der Daten und Nachweise sinnvoll, auf die automatisiert zurückgegriffen werden kann? 
  • Besteht die Beantragung von Leistungen zukünftig lediglich in der Freigabe von Daten? 
  • Muss die Datennutzung der Sozialverwaltung den Bürger*innen transparent offengelegt werden?
  • Muss Datenschutz im Sinne von Transparenz über die Datennutzung weiterentwickelt werden?
  • Wie kann digitale Teilhabe gesichert und analoger Zugang offengehalten werden?

 

Onlinezugang und Künstliche Intelligenz

KI-Anwendungen werden zukünftig auch in die Sozialverwaltung Eingang finden, z.B., um im Fachverfahren unplausible Eingaben aufzuspüren oder eingescannte Dokumente automatisch einzusortieren (z.B. erkennen, dass es sich um einen Mietvertrag handelt). Diese Anwendungen werden interne Arbeitsabläufe unterstützen. Ein anderer Bereich, in dem KI-Anwendungen eine Rolle spielen können, ist der Bereich der Online-Beratung Leistungsberechtigter. Hier stehen die KI-Anwendungen allerdings erst am Anfang. Noch bieten KI-basierte Chatbots wenig zuverlässige Antworten. Das kann sich aber schon bald ändern. 


Zu den Aspekten der aktuellen Diskussion zur Online-Digitalisierung werde ich zukünftig auf dieser Seite in unregelmäßigen Abständen schreiben. Die Gestaltung des Prozesses der Digitalisierung der Sozialverwaltung und des Online-Zugangs ist nicht technisch vorgegeben, es gibt viele Möglichkeiten der Gestaltung. Die Soziale Arbeit sollte sich mit den Gestaltungsmöglichkeiten der Digitalisierung auseinandersetzen und sich mit ihrer Kompetenz einbringen.

Wer Beiträge zum Thema hat, kann sie mir gerne zur Veröffentlichung in dem Blog zuschicken.


Digitalisierung und soziale Rechte

von Bernd Eckhardt 29. März 2025
Entgegen der ersten Auskunft der Bundesagentur für Arbeit und Informationen der Jobcenter ist ein Upload von Unterlagen auch ohne Zustimmung zur Online-Kommunikation möglich
von Karin Walraven (Fachbereich Armut und Beschäftigung des Kreisdiakonieverbandes im Landkreis Esslingen) 4. März 2025
Im Jahr 2024 war in meiner Beratungsarbeit mit Menschen, die im Bürgergeldbezug sind, immer wieder der digitale Kontakt mit dem Jobcenter Thema. Damals lief es über eine Anmeldung auf der Webseite jobcenter.digital. Die überwiegende Mehrzahl meiner Klienten hat keinen Computer, aber ein Handy. Meist wird das Handy nur zum Telefonieren, für Whatsapp, Bilder machen und im Internet surfen genutzt. Weiter- und tiefergehende digitale Kompetenzen sind nicht vorhanden und schwer erlernbar. Alle Klienten hatten bisher ihre Unterlagen als Kopien an das Jobcenter geschickt, vor Ort eingeworfen oder sogar zur Abgabe einen Termin vereinbart. Unterlagen, die in Papierform beim Jobcenter eingehen können nach Hotline-Angaben und Erfahrungen aus der Praxis gut fünf bis sieben Arbeitstage benötigen, bis sie im Computersystem des Jobcenters vorliegen. Ab da zählt auch die interne Bearbeitungsfrist. Mit Unterstützung und oft über mehrere Beratungsgespräche hinweg war es
von Bernd Eckhardt 4. März 2025
Seit 18.11.2024 - Änderung der »Geschäftsbedingungen« beim jobcenter.digital: digitale Bekanntmachung von Verwaltungsakten Rechtliche Grundlagen der elektronischen Bekanntmachung von Verwaltungsakten im Sozialrecht Die Möglichkeit, einen Verwaltungsakt online bekanntzugeben, ist im § 9 des Onlinezugangsgeset­zes geregelt. Im Bereich des Sozialgesetzbuches gilt allerdings eine Spezialregelung, die § 9 OZG zu­mindest derzeit noch verdrängt. In § 37 Abs. 2a SGB X ist die digitale Bekanntmachung eines Ver­waltungsaktes durch Abruf über zugängliche Netze wie das Portal jobcenter.digital geregelt. In § 37 Abs. 2b SGB X ist festgelegt, dass bei Angelegenheiten des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes abweichend schon jetzt § 9 OZG anzuwenden ist. In der Gesetzesbegründung wird deutlich, dass mittelfristig die Aufgabe der sozialrechtlichen Son­derregelung angestrebt wird. § 37 Abs. 2a SGB II kann zumindest politisch als Übergangsregelung angesehen werden. So heißt es in der Gesetzesbegründung (BT-Drucksache 19/23774, Beschluss­empfehlung und Bericht Ausschuss für Inneres und Heimat vom 28.10.2020, Seite 26): Die mit der Bekanntgabe nach § 9 OZG verknüpfte Obliegenheit der Bürgerinnen und Bürger, das Portal regelmäßig auf Eingänge zu kontrollieren (vgl. dem Hausbriefkas­ten) soll zunächst schwerpunktmäßig im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht er­probt werden. Die Regelungen zur Bekanntgabe von elektronischen Verwaltungsakten zum Abruf mit Fiktionswirkung sollen nach der Evaluierung des § 9 OZG noch einmal in einer Gesamtschau mit der Zielsetzung einer einheitlichen Regelung geprüft werden. Die Erfahrungen mit der Bekanntgabe nach § 9 OZG, die beim Elterngeld gemacht werden, sollen bis Dezember 2025 evaluiert werden (ebd.): Die hiermit gewonnenen Erfahrungen können in eine zukünftige Prüfung einfließen, ob die Regelung zur Bekanntgabe in § 9 OZG gegebenenfalls auch hinsichtlich weiterer Sozialleistungsbereiche übernommen wird. Klar ist, dass die Politik mittelfristig eine einheitliche Möglichkeit der Bekanntgabe nach § 9 OZG anstrebt. Bis dahin gilt im Bereich des SGB II, dass § 37 Abs. 2a SGB X im Bereich des SGB II anzu­wenden ist . § 37 Abs. 2a Sätze 1 bis 3 SGB X lautet seit dem 10.12.2020: Mit Einwilligung des Beteiligten können elektronische Verwaltungsakte bekannt gege­ben werden, indem sie dem Beteiligten zum Abruf über öffentlich zugängliche Netze bereitgestellt werden . Die Einwilligung kann jederzeit mit Wirkung für die Zukunft wi­derrufen werden . Die Behörde hat zu gewährleisten, dass der Abruf nur nach Authenti­fizierung der berechtigten Person möglich ist und der elektronische Verwaltungsakt von ihr gespeichert werden kann. Neue Geschäftsbedingung der BA zur Nutzung von jobcenter.digital: ohne freiwillige Einwilligung kein Account Nun hat die Bundesagentur für Arbeit im Bereich des jobcenter.digital seine »Geschäftsbedingun­gen« so geändert, dass das jobcenter.digital nur noch nutzbar ist, wenn eine Einwilligung zur elekt­ronischen Bekanntgabe des Verwaltungsaktes vorliegt . Wer seit dem 18.11.2024 weiterhin jobcenter.digital nutzen will, muss der digitalen Bekanntgabe von Verwaltungsakten zustimmen. Die Änderungen der »Geschäftsbedingungen« der Bundesagentur für Arbeit beschränken den Zu­gang zum jobcenter.digital auf einen Anwenderkreis, der bereit ist, Bescheide nur noch elektronisch im Portal zu empfangen. Wer nicht dazu bereit ist, kann nunmehr jobcenter.digital nicht weiter nut­zen. Auf der folgenden Seite finden Sie die Informationen eines Jobcenters zu den Änderungen, die bundesweit ab dem 18.11.2024 für Jobcenter in gemeinsamer Trägerschaft von Kommunen und der Arbeitsagentur gelten: Leider kann der Srennshot nicht in den Blog-Beitrag eingefügt werden. Sie finden ihn auf Siete 11 im SOZIALRECHT-JUSTAMENT 3/2025 oder mit folgendem Link: Link zum Screenshot Die Bundesagentur für Arbeit erzwingt damit die Einwilligung zur elektronischen Bekanntgabe von Verwaltungsakten. Wer die Online-Kommunikation nicht aktiviert, kann das jobcenter.digital nicht länger nutzen. Ohne den Verzicht auf die postalische Zustellung geht hier nichts mehr. Noch gilt nicht § 9 OZG, der von Betroffenen verlangt, selbst zu prüfen, ob neue Post im Portalpostfach liegt. Eine Benachrichtigung erfolgt per E-Mail (eine Zustimmung hierzu muss vorab erfolgen , um wei­terhin jobcenter.digital zu nutzen, siehe Abbildung oben): Ein zum Abruf bereitgestellter Verwaltungsakt gilt am vierten Tag nach Absendung der elektronischen Benachrichtigung über die Bereitstellung des Verwaltungsaktes an die abrufberechtigte Person als bekannt gegeben. Im Zweifel hat die Behörde den Zugang der Benachrichtigung nachzuweisen . Die Änderungen sind aus der Binnensicht der Bundesagentur für Arbeit sinnvoll. Gewissermaßen sind sie schon ein Schritt zur nächsten Stufe, in der dann auf die E-Mail-Benachrichtigung verzichtet wird. Bisher ist dies rechtlich nicht möglich. Ob es rechtmäßig ist, dass die Einwilligung zur Online-Bekanntgabe dadurch erzwungen werden kann, dass bei Verweigerung der digitale Zugang komplett gesperrt wird, ist eine offene Frage. Rechtlich wird dies – wenn überhaupt – erst in weiter Zukunft geklärt werden. Ist die rechtswirksame elektronische Übermittlung für alle Schriftstücke anwendbar ? Die Informationen der Bundesagentur für Arbeit zur Online-Kommunikation sind rechtlich unpräzise, wenn es heißt Schriftstücke (Bescheide, Nachweise, Schreiben), Anträge und Postfachnachrichten im Leistungspostfach werden Ihnen ausschließlich online bereitgestellt . § 37 SGB X regelt nur die Bekanntgabe von Verwaltungsakten . Neben den Bewilligungs-, Ände­rungs‑, Aufhebungs- und Erstattungsbescheiden sind dies beispielsweise auch Sanktionsbescheide. Besonders wichtig sind in diesem Zusammenhang auch Meldeaufforderungen, die bei Nichtbefol­gen sanktioniert werden. Meldeaufforderungen gelten als Verwaltungsakte und können daher rein elektronisch nach § 37 Abs. 2a SGB X erfolgen . Keine Verwaltungsakte sind dagegen Mitwirkungsaufforderungen, die mit Rechtsfolgenbelehrungen (Hinweis auf Versagung bei fehlender Mitwirkung) versehen sind. Für sie gilt § 37 SGB X nicht. Mit­wirkungsaufforderungen mit Rechtsfolgenbelehrungen müssen schriftlich erfolgen. Daher ist § 36a Elektronische Kommunikation SGB I zu beachten. Ob Aufforderungen zur Mitwirkung mit Rechtsfolgenbelehrung im Postfach von jobcenter.digital dem Erfordernis der Schriftform entsprechen, ist fraglich. Eine Versagung der Leistung wegen fehlender Mitwirkung mit Verweis auf eine Nachricht im Postfach dürfte m.E. rechtswidrig sein . Praktische Problem der Einwilligungserzwingung Der sanfte Zwang zur Digitalisierung wird weiter voranschreiten. So hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales in der Beantwortung einer Kleinen Anfrage der Fraktion der CDU/CSU bestätigt, dass es in naher Zukunft Pilotprojekte in ausgewählten Jobcentern zur vorrangigen Beantragung von Bürgergeld über das Portal jobcenter.digital geben soll (BT-Drucksache 20/12710 vom 2.10.24, Seite 10): Als eine Maßnahme der Digitalisierungsstrategie des BMAS soll eine vorrangig elektro­nische Beantragung von Bürgergeld (Haupt- und Weiterbewilligungsantrag) über das Portal „Jobcenter.Digital“ in ausgewählten gE [=Jobcenter in gemeinsamer Trägerschaft von Kommunen und Arbeitsagenturen] pilotiert werden . Das Vorhaben dient insbeson­dere der nutzendenzentrierten Weiterentwicklung des bestehenden Onlineangebotes und der entsprechenden Verwaltungsabläufe. Zur Feinplanung des Vorhabens stehen die BA und das BMAS aktuell im Austausch. Digitalisierung ist ein gestaltbarer Prozess und wird auch vom BMAS grundsätzlich als solcher begrif­fen. Daher ist zu hoffen, dass sich die Gestalter*innen des Projektes auch mit Problemen auseinan­dersetzen, die bei bestimmten benachteiligten Personengruppen durch eine strikte Digitalisierung entstehen können. Tatsächlich führen die Änderungen der »Geschäftsbedingungen« der Bundesagentur für Arbeit zu praktischen Problemen, die wohl bei der Implementierung der Änderungen nicht bedacht wurden. Beratungsstellen, die bisher den Digitalisierungsprozess durch Hilfen beim Einrichten des digitalen Zugangs unterstützten, raten aufgrund der Änderungen zur Benutzung von jobcenter.digital ab. Hierzu hat Karin Walraven vom Fachbereich Armut und Beschäftigung des Kreisdiakonieverbands im Landkreis Esslingen einen Bericht geschrieben, in dem sie ihre Erfahrungen zusammenfasst und Kon­sequenzen zieht. Click To Paste Click To Paste
von Bernd Eckhardt 22. Januar 2025
In der aktuellen Diskussion um die Digitalisierung der Sozialverwaltung wird darauf hingewiesen, dass eine erfolgreiche Digitalisierung nicht in der Digitalisierung bisher bestehender analoger Prozesse und Strukturen erfolgen kann. Vielmehr müssten Gesetze digitaltauglich gemacht werden. Dies gelte nicht nur für die inhaltliche Ausgestaltung, sondern auch für die organisatorischen Strukturen der Sozialverwaltung. Inhaltlich wird die Orientierung an die Einzelfallgerechtigkeit als größtes Hindernis bei der Digitalisierung genannt. Gleichzeitig wird behauptet, dass die Digitalisierung den Zugang zu den Sozialleistungen erleichtern würde, also die Effektivität des Sozialstaats erhöhen würde. Die Effektivität bemisst sich daran, dass Leistungsberechtigte die ihnen zustehenden Sozialleistungen auch tatsächlich erhalten. Die einzelfallbezogenen Gerechtigkeitsverluste würden - dieser Argumentation folgend - durch Gerechtigkeitsgewinne des erleichterten Zugangs (über)kompensiert werden
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